本次债务置换反映出化债思路从防风险为主转向更好统筹稳增长与防风险，从“化债中发展”转向“发展中化债”，“重大思路的调整意味着下阶段将稳增长和发展置于更高的地位，财政政策支持高质量发展的力度以及逆周期调节的能力将进一步增强。”

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市场期待的另一只靴子终于落地。

11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议审议通过了近年来支持化债力度最大的举措——增加地方政府债务限额6万亿元，用于置换存量隐性债务。共同发力的化债政策还有：从2024年开始，连续5年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元;2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。

这是继财政部宣布将在近期陆续推出一揽子有针对性增量政策举措后，明确力度与进度的化债计划，5年合计直接增加地方化债资源10万亿元。

在全国人大常委会办公厅当天举行的新闻发布会上，财政部部长蓝佛安说，总的看，财政部推出的是一揽子、综合性、靶向准的化债“组合拳”，作用直接、力度大。“上述三项政策协同发力，2028年之前，地方需消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅降至2.3万亿元，平均每年消化额从2.86万亿元减为4600亿元，不到原来的六分之一，化债压力大大减轻。”

相比于地方化债资源增加的数字规模，多名专家注意到本次化债举措体现出的财政化债思路转变。在粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒看来，本次债务置换反映出化债思路从防风险为主转向更好统筹稳增长与防风险，从“化债中发展”转向“发展中化债”，“重大思路的调整意味着下阶段将稳增长和发展置于更高的地位，财政政策支持高质量发展的力度以及逆周期调节的能力将进一步增强。”

腾出资源促发展、改善民生

自10月12日预告一揽子增量财政政策以来，解决一些地方“燃眉之急”的化债政策受到多方期待。在全国人大常委会办公厅11月8日举行的新闻发布会上，蓝佛安用“重头戏”形容此次安排6万亿元债务限额置换地方政府存量隐性债务。

“这次置换，近3年密集安排8.4万亿元，显著降低了近几年地方需消化的隐性债务规模。”蓝佛安介绍，由于法定债务利率大大低于隐性债务利率，置换后将大幅节约地方利息支出。“我们估算，5年累计可节约6000亿元左右。”

对于此次债务置换释放的政策效应，蓝佛安还一连提出三个“腾出来”，即将原本用来化债的资源腾出来，用于促进发展、改善民生;将原本受制于化债压力的政策空间腾出来，更大力度支持投资和消费、科技创新等，促进经济平稳增长和结构调整;将原本用于化债化险的时间精力腾出来，更多投入到谋划和推动高质量发展中去。

方正证券研究所副所长、首席宏观经济学家芦哲认为，在原本承担的隐性债务被置换后，地方国企获得新增融资以开展投资的空间。“从地方国企的投资偏好看，未来基建投资需求预计较为有限，结合本地招商引资方向加码产业投资可能更加契合地方政府的诉求。”芦哲预计，此次债务置换或有助于未来3年的国企产业投资需求释放，利好水泥、机械设备等产业园区建设相关行业。

“通过置换的方式降低地方政府近几年需要消化的隐性债务，既可以减轻地方债务压力，降低风险隐患，提振市场预期，又能够‘以时间换空间’，依托我国政府负债率总体较低的客观优势，实现债务结构的优化调整，进而让地方腾挪出更多资源用于推动发展、保障民生。”在全国青联委员、中国银行业协会研究专委会主任、中国金融学会常务理事杨赫看来，本次全国人大常委会审议通过近年来力度最大化解地方债举措，是对9月26日中共中央政治局会议关于“有效落实存量政策，加力推出增量政策”部署在财政政策领域的积极响应，对于当前和未来一个阶段扩大国内需求、防范债务风险等宏观目标而言，新一轮大规模债务置换意义重大。

“发展中化债”

实际上，自2023年7月中共中央政治局会议上提出“一揽子化债”以来，各监管部门出台多项重磅政策部署化债工作。2023年9月，国务院办公厅下发《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》，对化债给予具体的指导性意见，将各省进行分类管理，尤其支持化解12个重点省份的高息债务。

具体来看，2023年和2024年截至10月已安排地方政府特殊再融资债及专项债2.2万亿元和1.2万亿元，支持地方政府化债。

中金公司专题报告显示，从城投债信用利差来看，2023年8月以来，全国城投债信用利差下降了122BP(基点)，由于12个重点省份在特殊再融资债和银行债务置换等政策上得到了更多倾斜，降幅达311BP，非重点省份降幅为90BP。从城投债新发行利率来看，2023年8月以来，全国城投债平均发行利率下降182BP至3.0%，其中重点省份下降250BP至3.4%，非重点省份下降113BP至2.8%。但从综合融资成本来看，截至2024年6月底，22省份城投的综合融资成本同比下降69BP至4.85%，其中重点省份平均下降68BP至4.9%，非重点省份平均下降70BP至4.8%。

“2023年7月以来的一揽子化债更多是控风险导向，融资成本虽降，但还本压力上升，新增债务受限，化债压力向财政传导。”中金公司研究部宏观分析师黄文静提到，受经济增长动能放缓、卖地收入下滑等影响，财政收入放缓，化债挤占“三保”(保基本民生、保工资、保运转)和其他财政消费与投资支出。

这也是此次增量化债支持政策被称为“及时雨”的原因。“直接增加地方化债资源10万亿元，会对地方财力形成支持，带动地方加大投资，对当地经济发展形成支撑。”中央财经大学财政税务学院副教授孙鲲鹏告诉中青报·中青网记者，此次置换在配套举措上包括2029年及以后到期的棚户区改造隐性债务仍按原合同偿还，进一步体现出财政政策积极的政策取向。

广发证券资深宏观分析师吴棋滢注意到，11月8日的新闻发布会上首次公布了政府口径下的隐性债务规模14.3万亿元，以及完整的化债计划：其中6万亿元通过一次性提高专项债务限额的方式化解，时间为2024-2026年;4万亿元通过使用新增专项债额度化解，时间为2024-2028年;2.3万亿元依靠地方自身努力偿还;剩下2万亿元为2029年及以后到期的棚户区改造隐性债务，按原合同偿还。

“考虑到原定的隐性债务化解截止日期为2028年之前，这一安排相当于宽限了部分隐性债务的偿还期限。”吴棋滢分析称，化债工作思路发生根本转变是本次化债方案最为核心的环节之一。从侧重于防风险向防风险、促发展并重，可以避免在总量收缩的环境下化债，避免总需求的内生压力，这对于经济的良性循环至关重要。

在上述新闻发布会上，蓝佛安表示，实施这样一次大规模置换措施，意味着化债工作思路作了根本转变，即从过去的应急处置向现在的主动化解转变，从点状式排雷向整体性除险转变，从隐性债、法定债“双轨”管理向全部债务规范透明管理转变，从侧重于防风险向防风险、促发展并重转变。“从政策效应看，能够发挥‘一石二鸟’作用。”

打好政策“组合拳”

眼下，增量财政政策的“重头戏”已经揭晓，“拼经济”的政策空间仍在打开。在上述新闻发布会上，蓝佛安强调，今年的增量政策力度大，对经济的拉动效应正在显现，不少政策效应明年还会持续释放。“我们将加力推进相关工作，已经出台的抓好落地实施，尚未出台的尽快推动出台。”

他介绍，目前，支持房地产市场健康发展的相关税收政策，已按程序报批，近期即将推出。隐性债务置换工作马上启动。发行特别国债补充国有大型商业银行核心一级资本等工作，正在加快推进中。专项债券支持回收闲置存量土地、新增土地储备，以及收购存量商品房用作保障性住房方面，财政部正在配合相关部门研究制定政策细则，推动加快落地。蓝佛安还表示，将结合明年经济社会发展目标，实施更加给力的财政政策。

“很容易被忽视的一点是，本次全国人大常委会会议主要围绕地方债预算限额与化债工作，并不代表未来的积极财政只有化债政策。”吴棋滢举例分析，关于财政资金对消费领域的支持，除发布会提到的“加大力度支持大规模设备更新，扩大消费品以旧换新的品种和规模”外，其他政策工具理论上或与债务无关，可以通过中央预算内资金直接支持。后续应继续关注12月中央经济工作会议对人口、消费等领域的定调及明年3月全国两会的政府工作安排。

杨赫则认为，增量财政政策在落地过程中必然需要货币金融政策的配合，“财政政策与金融政策二者相互配合，可以最大程度产生‘乘数效应’，减少‘挤出效应’。”杨赫告诉记者，在具体操作层面，金融支持可为增量财政政策的实施，尤其是为后续地方债的发行营造有利的环境、提供高效的服务。同时，以财政政策的资金流为切入点，金融机构可以创新金融服务和产品，挖掘增量业务机会。

“此次增量政策给地方释放了相当规模的财力，目的是化解隐性债，接下来如何进一步管控隐性债，避免地方财政继续低效投资，可能需要财政与金融监管部门共同合作。”孙鲲鹏说。

中国人民银行11月8日发布的《2024年第三季度中国货币政策执行报告》显示，下阶段，人民银行将坚定坚持支持性的货币政策立场，加大货币政策调控强度，提高货币政策精准性，为经济稳定增长和高质量发展创造良好的货币金融环境。

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